03027000303 - Dez pontos controvertidos da Medida Provisória Nº 2.137/2000 - 1a Parte - Por Aurélio Rios 10/06/01 - Environment Justice x Finance - Campanha "Por um Brasil Livre de Transgênicos"

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Dez pontos controvertidos da Medida Provisória Nº 2.137/2000 - 1a Parte

Por Aurélio Rios*

1. Medida provisória não é meio adequado para alterar a Lei nº 8.974/95.

A Medida Provisória cria um péssimo precedente ao provocar alterações e acréscimos à Lei nº 8974/95, que estabeleceu critérios razoáveis para uma Política Nacional de Biossegurança. Afinal, o Projeto de Lei de autoria do então Senador Marco Maciel (PFL-PE) foi democraticamente discutido, votado e deliberado pelo Congresso Nacional e estabelece princípios importantes para a consecução de uma Política Nacional de Biossegurança, consistente e equilibrada, de modo a reduzir ao mínimo possível os riscos decorrentes da manipulação genética.

A simples possibilidade de um Ministro de Estado, um assessor palaciano, ou mesmo membro titular ou suplente da CTNBio, que tenha acesso privilegiado junto ao Gabinete Civil da Presidência da República, de poder alterar, a seu bel-prazer, texto de lei aprovado pelo parlamento é prática que não se coaduna com o regime democrático e com o princípio da independência dos poderes, que reserva a cada um aquilo que lhe compete fazer e, por conseguinte -- como diria o Conselheiro Acácio --, impede um poder de se intrometer nas atribuições próprias de outro poder.

Não se desconhece que as freqüentes edições e reedições de medidas provisórias sobre os mais diferentes assuntos causam grande instabilidade institucional, a medida em que ninguém mais neste país, nem mesmo os juizes e promotores de justiça, sabem dizer, com precisão, quais são as regras que vigoram hoje e quais as novas que aparecerão amanhã em uma das infinitas reedições de uma dada medida provisória, onde se inclui -- ou se exclui -- um artigo, um inciso, uma alínea, ou uma vírgula, alterando dispositivos legais que nada tem a ver com a matéria ventilada na primeira edição da medida provisória que, em princípio, deveria ser excepcional, específica e temporária.

Portanto, não se enxerga no caso em exame nenhuma das hipóteses admitidas pela própria Casa Civil da Presidência para a edição de medida provisória alterando a política nacional de biossegurança, sendo mais um exemplo de excesso e abuso no poder de emissão das medidas provisórias.

Parece de fácil verificação que o precedente criado pelo Governo, através da edição de medida provisória sem a ocorrência do estado de necessidade legislativo, além de aumentar a confusão sobre o alcance e vigência da Lei nº 8974/95 e do Decreto nº 1752/95, volta-se contra os interesses das próprias empresas de biotecnologia que necessitam de regras claras e estáveis para poderem operar no país.

Afinal, nenhuma empresa investirá um centavo em pesquisa tecnológica no país se não tiver a mínima garantia de que os seus produtos poderão ser comercializados, após o cumprimento dos requisitos exigidos na lei e da autorização dos órgãos competentes.

Por outro lado, se o princípio da alternância do poder é próprio do regime democrático, pode–se supor que nele não há espaço para o poder absoluto. Assim, o governante de hoje poderá ser sucedido por quem lhe faz oposição. Essa idéia, que pode parecer absurda aos atuais governantes, é possível de ocorrer nos regimes razoavelmente democráticos.

Assim, se um partido de oposição vier a vencer a próxima eleição presidencial e assumir o poder terá nas suas mãos a generosa prerrogativa de reescrever os atos normativos do país, por intermédio da pragmática medida provisória, promovendo uma ampla modificação nas alterações legislativas feitas pelo governo passado e assim, sucessivamente, amplificando o quadro de instabilidade jurídica no país.

No caso da biotecnologia, parece ter fugido à apreciação de seus mentores que os adversários dela, estejam nos governos estaduais ou organizações não governamentais, podem um dia estar nas mesmas condições que eles estão hoje e intervir em favor de uma longa moratória ou da decretação do fim de qualquer experiência com sementes transgênicas no Brasil.

Em caso de alternância de poder, os responsáveis pelas medidas provisórias da ocasião poderão ter uma dolorosa surpresa: ver o feitiço esvair-se qual fumaça ou virar-se contra o feiticeiro.

No caso da Medida Provisória nº 2.137/2000, não pode haver dúvida de que ela afronta o Decreto nº 2.954/99 que, ao criar regras para a edição de atos normativos provenientes do poder Executivo, determina que "não serão disciplinadas por medidas provisórias matérias que possam ser aprovadas dentro dos prazos estabelecidos pelo procedimento legislativo de urgência previsto na Constituição" (art. 32 § 2º).

Por isso, é de suma importância evitar medidas casuísticas, imediatas, pragmáticas, mas efêmeras. O Congresso Nacional ainda tem a função primordial de legislar e é melhor que o faça, ainda que o resultado seja mais lento do que o esperado pelo governo ou pela iniciativa privada. A medida provisória é um produto barato e rápido, mas de durabilidade duvidosa.

2. Ausência dos requisitos constitucionais da relevância e urgência da matéria para a edição de Medida Provisória

A MP 2137/2000, a exemplo de outras tantas, foi editada unilateralmente pelo príncipe, sem nenhum respeito aos dois requisitos previstos na Constituição Federal para legitimar essas medidas extraordinárias e provisórias, quais sejam: a relevância e a urgência da matéria.

De fato, não se verifica a relevância constitucional na criação de órgão técnico de assessoramento ao Governo Federal em matéria de biossegurança, que já estava funcionando, ainda que em caráter informal.

A propósito, o Decreto Federal nº 2.954, de 29/01/1999, que estabelece regras para a redação de atos normativos de competência dos órgãos do Poder Executivo, determina, em seu art. 32, que "somente serão apreciados pela Presidência da República projetos de medida provisória se caracterizado estado de necessidade legislativo de corrente de circunstância fática ou situação jurídica de difícil previsão".

Diz o manual de redação dos atos legislativos do Poder Legislativo que o estado de necessidade legislativo "somente se caracteriza pela exigência ou indispensabilidade de tomada de providência de índole legislativa com efeito imediato, sob pena de verificarem prejuízos de ordem administrativa, econômica, social ou de segurança pública" (art. 32, § 1º do Decreto nº 2.954/99(.

No caso em exame não há como se justificar a urgência na edição de uma Medida provisória, publicada durante o recesso parlamentar e judiciário, sem a possibilidade de que qualquer assunto, relevante ou não, viesse a ser tratado em reunião extraordinária ou estivesse na pauta de deliberação da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança – CTNBio.

Aliás, a primeira reunião ordinária da CTNBio somente ocorrer no dia 5 de fevereiro de 2001, portanto, há mais de 30 (dias) da edição da MP nº 2137, quando ela já teria perdido a sua eficácia nos estritos termos do art. 62 da Constituição Federal. Neste sentido, atenta contra o requisito da urgência o fato de que a primeira reunião, em tese deliberativa, da CTNBio ter se dado em data posterior à primeira reedição da MP nº 2137, em 27 de Janeiro de 2001.

Verifica-se do exposto que não houve – nem há – motivo que justificasse a urgência ou relevância das alterações procedidas por meio da Medida Provisória nº 2137/2000, não havendo como caracterizar no caso o "estado de necessidade legislativo".

3. A Medida Provisória foi editada durante recesso parlamentar.

Não bastasse a ausência dos requisitos constitucionais à validade da medida provisória que recriou a CTNBio, a sua edição durante o recesso parlamentar implicaria na Convocação Extraordinária do Congresso Nacional, para se reunir, no prazo de cinco dias, para deliberar sobre ela.

A realização de despesa, não prevista em orçamento, decorrente da convocação extraordinária do Congresso Nacional por motivo fútil, sem nenhuma relevância ou urgência, poderia, inclusive, levar a responsabilização do Presidente da República por atentado contra o livre exercício do Poder Legislativo na forma prevista no art. 85, inciso II, da Constituição.

4. A MP nº 2137/2000 não resolve as dúvidas quanto à natureza jurídica dos atos praticados pela CTNBio

Para os seus autores intelectuais, a recriação da CTNBio, por Medida Provisória, com as mudanças promovidas nas atribuições do referido órgão, talvez servisse para regularizar a nebulosa situação jurídica da referida Comissão, causada pelos vetos aos arts. 5º e 6º do projeto de lei que originou a Lei nº 8974/95.

De fato, os referidos vetos provocaram uma situação inusitada no nosso ordenamento jurídico. Apesar das várias referências à CTNBio no texto da Lei nº 8974/95, o dispositivo que a instituía como órgão de assessoramento técnico deixou de existir, tendo sido os artigos vetados na lei, posteriormente incorporados ao Decreto nº 1752/95. Não deixa de ser curioso que o autor dos vetos foi o mesmo Presidente da República que editou a novel MP 2137/2000 para corrigir o estrago provocado pelo seu ato anterior.

Se a intenção dos aprendizes de feiticeiros foi resolver o impasse legal sobre a existência da CTNBio, ressaltada no julgamento da Apelação da Monsanto pelo Juiz Girair Meguriam, do TRF da 1ª Região, no famoso caso da proibição judicial de comercialização da soja round up ready, teme-se que o feitiço não logrará alcançar os efeitos desejados ou até mesmo volte contra os seus criadores.

Vejamos. O art. 1º- A - da Medida Excepcional diz que "fica criada, no âmbito do Ministério da Ciência e Tecnologia, a CTNBio, instância colegiada multidisciplinar, com a finalidade de prestar apoio técnico consultivo e de assessoramento ao Governo Federal na formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança...". Ou seja: o seu Parecer seria opinativo, pois trata-se de um órgão técnico consultivo.

Entretanto, a Medida Provisória, recentemente reeditada, modifica a redação do § 1º do art. 7º da Lei nº 8974/95, para expressar que o "parecer técnico prévio conclusivo (sic) da CTNBio vincula os demais órgãos da administração, quanto aos aspectos de biossegurança do OGM por ela analisados, preservadas as competências dos órgãos de fiscalização de estabelecer exigências e procedimentos adicionais específicos às suas respectivas áreas de competência legal".

Se ao interpretar os dois dispositivos alguém considerar que o órgão consultivo pode opinar neste ou naquele sentido, em relação à segurança de um dado OGM, haverá de reconhecer, por igual, uma discricionariedade nesta deliberação, imanente a todos órgãos de assessoramento similares à CTNBio.

O problema é que a MP induz os mais incautos a imaginar que a CTNBio teria, pela leitura do § 1º do art. 7º da Lei nº 8974/95, plenos poderes para decidir como quiser, e em última instância, sobre os aspectos de biossegurança (aí incluídos aspectos sanitários e ambientais). E, a partir de sua soberana deliberação sobre a matéria de sua competência original e exclusiva, todos os demais órgãos da administração estariam vinculados a esse Parecer.

Em outras palavras, o conteúdo do Parecer da CTNBio a respeito da biossegurança de um OGM seria inteiramente discricionária, mas este ato, depois de publicado no Diário Oficial, passa a vincular todos os órgãos da Administração.

A confusão quanto aos efeitos do tal Parecer Técnico Prévio Conclusivo não está apenas na sua contraditória nomenclatura. Se as competências dos órgãos de fiscalização e registro continuaram preservadas na Medida Provisória, como eles poderiam exercer a sua atribuição ou competência legal sem examinar, minuciosamente, as conseqüências econômicas, ambientais e sanitárias, decorrentes da aprovação do Parecer técnico conclusivo.

Além desse aspecto, há um outro problema não resolvido pena MP nº 2137/2000, que refere-se ao parecer vinculante e a representatividade dos membros da Comissão oriundos dos Ministérios e órgãos governamentais.

Vamos pensar na hipótese de um representante de um dado Ministério votar contra um determinado parecer e este ser voto vencido. Vejam que a manifestação dos representantes "deverá expressar a posição dos respectivos órgãos" (art. 1-B, § 5º da MP 2137) , logo a posição do Ministério seria, em princípio, contrária ao parecer emanado da CTNBio, que não pode, evidentemente, transferir para a alçada de sua estrita competência funcional atos e decisões que foram delegados expressamente por lei a outros órgãos da administração.

Nota-se mais uma vez, a confusão feita entre representação em órgão colegiado e delegação de competência legal. É incrível como erros primários conceituais de direito administrativo continuam a aparecer no cenário da biossegurança, agora, no plano legislativo. Mesmo que um representante nomeado de um determinado órgão represente a posição do Ministério sobre aquele caso, ele não traz consigo a competência legal atribuída ao seu Ministério de fazer ou não fazer alguma coisa.

Da mesma forma que um Ministro de Estado não pode abrir mão do exercício de sua competência legal, a possível usurpação da atribuição funcional por parte do seu representante na CTNBio ou a omissão do Ministério em exercer as suas competências, por si, pode, inclusive, caracterizar improbidade administrativa

Observa-se que a nova Medida Provisória não alterou as competências legais da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), do IBAMA ou da Secretaria de Defesa Agropecuária. Portanto, a preservação das competências rotineiras dos referidos órgãos faz com que a "última palavra" da CTNBio seja apenas a porta de entrada de procedimentos administrativos que poderão resultar ou não no licenciamento ou autorização desejada para a introdução de um determinado OGM. É castelo de areia na beira da praia.

5. Omissão da MP quanto ao mandato e a natureza da função dos membros da CTNBio

A Medida Provisória repetiu parte dos dispositivos previstos nos artigos 2º e 3º do Decreto nº 1752/95, que tratam, respectivamente, da competência e da composição da CTNBio. Por alguma razão desconhecida, a norma provisória deixou de mencionar o mandato e a natureza da função exercida pelos membros que compõe a CTNBio, originariamente previsto nos arts. 4º a 6º do Decreto nº 1752/95.

Impressiona o fato de que a Medida Provisória nº 2137/2000 nada revela sobre o destino do Decreto nº 1752/95. Ela absorve parte de suas disposições, altera outras e se omite a respeito de pontos importantes tratados pelo Decreto. Valeria a pena consultar a CTNBio ou o Ministério da Ciência e Tecnologia a respeito desse enigma: o que foi feito do Decreto nº 1752/95 ? Ele ainda serve para alguma coisa ou desapareceu na poeira levantada pela nova medida provisória ?

 Texto informal preparado por Aurélio Virgílio Veiga Rios*, Procurador Regional da República, para ampla divulgação em rede eletrônica.

Divulgado por Flavia Londres
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